所以启蒙运动巨大的成就，就是塑造了一个为戒备传统国家而建立的以人的权利和尊严为核心的人的图像。

即瞄准基本实现社会主义现代化的中期目标和建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国远景目标而进行改革规划。在应急管理方面，要加强应急物资保障体系建设，通过行政执法，确保提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

党的领导是行政执法改革的主导力量，社会主义政治建设是行政执法改革的综合环境支撑所系，法治国家、法治政府、法治社会一体建设更是行政执法改革的同步联动部署。为此，十四五时期，不管是继续深化放管服改革，还是实行政府权责清单制度。严格规范公正文明的行政执法不仅是我国政府治理能力现代化的体现，同样还属于我国综合实力的范畴。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。四是加强行政执法信息化建设和信息共享。

三是建立健全行政裁量权基准制度。所谓文明是指执法者文明的形象，是对人的一种态度，是执法对象最直接的感受，文明执法要有礼有节、以理服人。二来意味着要塑造行政复议独立、公正的秉性，以便使当事人服膺复议结果，经复议后不再提起诉讼。

首先，《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）指出，该款规定的具体行政行为限于行政机关确认自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，但法律另有规定的除外。相比而言，我国行政复议制度并未伴随《行政诉讼法》之系统修改而一并作出调整。这些做法都不过是纠纷解决程序应具备的共性特征罢了。这句话点出了该条例背后的权利救济与内部监督两大功能。

《行政复议法》则无和解、调解的规定，这可能与其强大的内部监督理念有关。申言之，该法第28条第1款第3项只对明显不当的行政行为以及在证据、依据、程序或权限方面违法的行政行为设置了处理方式。

例如，被申请人承诺为相对人提供某种好处，复议机关由此动员相对人撤回复议申请，不再对被申请人的违法或不当行为予以评价。在具体设计上，《复议修订稿》的不同条款分别反映了上述主导功能。保护合法权益与解决行政争议则分别体现权利救济与纠纷解决之立法目的。[26]但在1998年10月，时任国务院法制办主任杨景宇所作的《关于〈行政复议法（草案）〉的说明》采取了相反立场：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化。

2015年修改后的《立法法》对地方立法权进行扩容，将原先较大的市一级的地方性法规之制定主体扩大为一切设区的市、自治州的人大及其常委会。相反，也有观点质疑行政复议司法化，但这类观点往往将司法化曲解为和行政诉讼同质化，认为这是照搬司法程序或准司法程序，导致行政复议的固有优势丧失。随后，《国务院法制局关于贯彻实施〈行政复议条例〉的通知》（1991年）指出：认真贯彻实施《行政复议条例》，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化行政机关内部的层级监督，提高行政管理水平，加强政府的工作，都有重要意义。换言之，变更决定所能处理的违法行政行为限于适用依据错误或认定事实不清，证据不足，但经审理能查清且证据确凿的行政行为，而变更决定所能处理的不当行政行为限于明显不当的行政行为。

这项改动具有双重意义：（1）将解决行政争议之立法目的由行政法规上升至法律位阶。况且，《行诉法解释》第133条也的确是将二者等同对待。

（三）行政复议决定的执行机制 对于复议申请人逾期不起诉又不履行复议决定的情形，《行政复议法》第33条规定，作为复议被申请人的行政机关可依法自行强制执行或申请法院强制执行。最高人民法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。

这类观点通常会对司法化采用有限司法化的理解，又或者避免使用司法化的概念，直接提出强化复议机构的独立性、复议程序的公正性等程序正义的基本要素。二是鼓励复议机关积极纠错，真正发挥行政系统内部层级监督的优势。[44]《复议实施条例》第48条第1款规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。[18]复议在本质上是通过解决行政纠纷来提供权利救济的制度，而监督行政只是其附属功能。第三，经过听证程序后，复议机关应根据听证笔录作出复议决定，而不能只是结合听证笔录作出决定。而第二个要素与复议前置无涉，该要素虽可借助复议终局来强行满足，但因有违司法最终解决原则而不宜放宽复议终局的情形，故只能期待通过增强复议制度的公正性来实现。

复议机关则无类似限制，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和政府组织法》）第59条甚至赋予了部分复议机关（即县级以上地方各级政府）直接改变、撤销行政规范性文件的权力。在行政复议相关法规范变迁的背后，立法者预设的行政内部监督之反司法化定位与实践中公正化解纠纷所立足的司法化定位相互龃龉，而立法目的之摇摆不定，既直接影响了条文的具体设计，又从根本上损及复议制度功能的发挥，最终无助于行政复议成为化解行政争议的主渠道。

理由如下：此时以原机关为被告没有意义，法院根本无权处理其不当行政行为。行政复议应具备程序正义的基本要素，但这并不意味着与行政诉讼趋同。

司法部行政复议与应诉局相关负责人就表示：行政复议机关作‘共同被告的制度设计，虽然在一定程度上推动了行政复议机关加强监督纠错，但客观上加重了行政复议机关的负担，导致‘行政复议人员不是在应诉的法庭上，就是在去应诉的路上……行政复议机关不管作出维持决定还是改变决定，都要当被告，本来旨在解决争议，结果变成了产生新争议的机制，也明显弱化了行政复议的制度权威。为了增强复议决定的公正性，进而实质性化解行政争议，有必要将《复议修订稿》中的结合听证笔录修改为根据听证笔录，而这也符合我国行政实体法的立法趋势。

尽管要形成视情况的相关细则并非易事，但相比于双被告制这个头痛医头、脚痛医脚的权宜之计，前者仍是较为可行的方案。在法规范层面，行政复议经历了内部监督理念的强弱反复，其虽已从行政诉讼之附庸走向独立，但因缺乏程序正义的基本要素，以致还很难获得民众青睐。然而，无论是《行政复议条例》，还是《行政复议法》都出现了立法目的与具体设计之间的背离，而《复议实施条例》也未能将解决行政争议之立法目的落到实处。然而，司法不公的存在，恰恰是因为实然状态下的司法程序未能达到应然状态下的程序正义要求，故实在不该因为当下的个别司法不公现象而迁怒于复议的司法化。

笔者认为，对维持会的治理，不该抛弃行政复议与行政诉讼在衔接上的顺畅逻辑。它们的支持者各自基于不同的出发点进行选择，尝试从该选择背后的积极意义与行政复议的契合度等方面自圆其说。

（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。与这项变化相因应的制度设计，体现为行政机关负责人出庭应诉、复议维持双被告制、相关民事争议一并审理、规范性文件一并审查、简易程序等内容的引入，以及调解与变更判决之适用范围的扩大、确认无效判决适用情形的细化、维持判决的废除等。

值得一提的是，在某些具体设计上，《行政复议法》甚至体现出比《行政复议条例》更浓厚的内部监督色彩。《行政复议条例》（1990年）在1994年经历了局部修改，同样不涉及立法目的之调整。

在双重主导功能的检视之下，晚近发布的《复议修订稿》在以下方面尚有完善的空间。总之，行政复议功能定位的未来之路，应是在保留行政复议高效、便捷优势的同时，按照程序正义的基本要求改造复议程序，以保证复议审理活动的公开性和公正性。根据该条例第51条，在复议请求范围内，复议机关不得作出对申请人更不利的复议决定。相比而言，《复议修订稿》分别在第40条第1款、第73条规定了驳回复议申请决定、驳回复议请求决定，且在解释这两种决定时，跟学理上的程序性驳回与实体性驳回对应了起来。

这种内在统一的立法目的与具体设计，使行政诉讼呈现出权利救济、监督行政与纠纷解决三位一体的功能定位。该司法解释第133条规定，复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

第六，在附带审查之外，可允许公民、法人或其他组织向县级以上地方各级政府提出单独审查由该政府所属工作部门或下级政府制定的行政规范性文件之复议申请。另一方面，复议制度在纠纷解决之主导功能的影响下，可确保独立、公正的秉性，从而使人们服膺复议结果，极少再提起诉讼。

相比而言，《复议实施条例》规定的听证则属于正式行政程序，可赋予各方当事人直接言词辩论的机会，故而更利于解决行政争议。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行……本案中，苏鸿认为哈尔滨市公安局香坊分局不履行哈尔滨市政府行政复议决定，提起行政诉讼，该请求不属于行政诉讼受案范围。